Préavis municipal 14/00


AU CONSEIL COMMUNAL DE BLONAY

Préavis municipal nº 14/00, Octroi d'un concession pour exécuter des installations intérieures de gaz



AU CONSEIL COMMUNAL DE BLONAY

Préavis municipal nº 14/00, relatif à l'octroi d'une concession pour exécuter des installations intérieures de gaz


Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs les Conseillers,

Le présent préavis a pour objet de faire adopter par le Conseil communal le projet de règlement relatif à l'octroi d'une concession pour exécuter des installations intérieures de gaz, suite à l'arrêt du Tribunal fédéral du 28 septembre 1998 rejetant le recours des communes contre la décision du Conseil d'Etat vaudois de refuser la ratification de la disposition relative au droit exclusif de la CICG sur les installations intérieures avant compteurs.

1. Préambule et objet du préavis
Par convention passée en date du 25 février 1927, les Communes de Blonay et St-Légier-La Chiésaz sont liées à la Compagnie industrielle et commerciale du gaz (CICG).
Les huit autres communes du district (Corsier, Corseaux, Chardonne, Jongny, La Tour-de-Peilz, Montreux, Vevey et Veytaux) sont quant à elles au bénéfice d'une convention différente, réactualisée le 28 février 1994. Celle-ci est entrée en vigueur le 1er octobre 1997, pour une durée de trente-quatre ans.
A noter qu'une démarche identique est effectuée par les communes précitées.
2. Rappel historique
Le nouveau texte reprend pour l'essentiel les dispositions des conventions précédentes, en particulier celle rappelant le droit exclusif (de la CICG) d'établir et de maintenir en dessus ou en dessous des domaines public et privé de leur territoire (le domaine communal) des appareils, tuyaux, et autres installations pour le transport et la distribution du gaz quelles que soient sa nature, sa destination et son utilisation. Selon cette convention, la CICG est notamment tenue de livrer contre paiement le gaz qui lui est demandé tant pour l'utilisation publique que pour les besoins des particuliers (art. 2) et assume, à l'entière décharge des communes, l'obligation de respecter les règles de tous ordres édictées par les autorités fédérales, cantonales ou communales, notamment les mesures de sûreté et les règles de police, ainsi que les prescriptions réglementaires pour l'exécution des fouilles dans le domaine communal (art. 3 al. 1). Pour leur part, les communes n'assument aucune responsabilité en raison des actes, des omissions ou des ouvrages de la CICG, cette dernière répondant, à leur décharge, des dommages causés à l'une d'entre elles, aux consommateurs ou à tous tiers quelconques par son exploitation, par ses ouvrages ou à l'occasion de ses travaux sur le domaine communal (art. 4). La CICG n'est tenue de fournir le gaz qu'au compteur (art. 6 al. 1), les abonnés en disposant librement pour leur usage à la sortie de celui-là, sans être toutefois autorisés à le distribuer à des tiers (art. 7). En outre, l'article 8 de la convention reprend, à son chiffre I alinéa 1 lettre b, le droit exclusif de la CICG sur les installations intérieures avant compteurs (article 9 al. 1 lettre b de la convention de 1963).
Sous la pression de l'Association des maîtres ferblantiers et installateurs sanitaires de l'Est Vaudois, l'article 8 de cette convention a été assorti d'une disposition à son chiffre II ouvrant le marché des installations intérieures avant compteurs aux autres installateurs, sous certaines conditions. L'article 8 a été rédigé ainsi :
« I. Nul autre que la Compagnie n'a le droit :
a) d'installer des prises de gaz comprenant la tuyauterie dès la conduite maîtresse jusqu'à la vanne d'arrêt placée à l'entrée dans le bâtiment ;
b) d'exécuter, de modifier, d'enlever ou de réparer les installations destinées à contenir du gaz non mesuré avant la sortie du compteur.
Les abonnés sont libres dans le choix de l'appareilleur chargé des installations à partir du compteur.
Dans ce cadre, la Compagnie s'efforcera, dans la mesure du possible, de développer le système prévoyant l'installation, pour le gaz de cuisson dans les immeubles collectifs, du « compteur général » placé au sous-sol de l'immeuble, au même niveau que la vanne d'arrêt. Il en sera de même des appareilleurs.
Cependant, la Compagnie n'est tenue de livrer le gaz que si l'appareillage est bien exécuté et répond aux exigences d'une bonne distribution. La Compagnie a le droit d'édicter à ce sujet des prescriptions dont l'inobservation peut entraîner le refus de la fourniture du gaz.
II. Au cas où, par jugement du Tribunal fédéral, il s'avérerait que le contenu de la lettre b) ci-dessus est incompatible avec le droit suisse, le texte du chiffre I serait annulé et remplacé par ce qui suit :
<<Nul autre que la Compagnie n'a le droit d'installer des prises de gaz comprenant la tuyauterie dès la conduite maîtresse jusqu'à la vanne d'arrêt placée à l'entrée dans le bâtiment.
Les abonnés sont libres dans le choix de l'installateur concessionnaire chargé des installations à partir de la vanne d'arrêt placée à l'entrée du bâtiment.
Cependant, la Compagnie n'est tenue de livrer le gaz que si l'appareillage est bien exécuté et répond aux exigences d'une bonne distribution. La Compagnie a le droit d'édicter à ce sujet des prescriptions dont l'inobservation peut entraîner le refus de la fourniture du gaz >> ».
Il y a lieu de préciser que, consultés dans la phase d'élaboration de la convention, les services de l'Etat compétents avaient estimé à cette époque que la convention n'avait pas à être soumise à l'approbation du Conseil d'Etat.
Saisie d'une demande d'autorisation spéciale d'une entreprise régionale de la branche, qui s'était vu adjuger des travaux de raccordement au gaz pour des installations intérieures avant compteurs, la Municipalité de Montreux l'a refusée le 14 juillet 1995, ne pouvant déroger à la convention la liant à la CICG.
L'entreprise a recouru au Tribunal administratif. Dans un arrêt du 1er septembre 1995, ce dernier a partiellement admis le recours et annulé la décision de la commune de Montreux, considérant que le droit exclusif prévu par l'art. 9 al. 1 lettre b de la convention de 1963 devait reposer sur une base légale. Or ni cette convention, ni ses dispositions conférant des droits ou imposant des obligations aux autorités ou aux particuliers n'avaient été soumises à l'approbation de Conseil d'Etat, comme l'exigeait l'art. 94 de la loi du 28 février 1956 sur les communes (LC). Cette convention n'avait donc pas force de loi, de sorte que le monopole litigieux ne reposait sur aucune base légale et n'était pas opposable aux tiers.
En application de la loi sur les communes, l'art. 9 al. 1 lettre b de la convention de 1963, ainsi que l'art. 8 ch. I al. 1 lettre b de celle de 1994, relatifs au droit exclusif de la CICG sur les installations avant compteurs, ont été soumis au Conseil d'Etat. Ce dernier a refusé d'approuver ces deux articles, considérant qu'aucun document produit n'établissait la nécessité du monopole litigieux, et qu'il était en outre possible d'atteindre le même but d'intérêt public par des moyens portant moins gravement atteinte à la liberté du commerce et de l'industrie, notamment par un régime de concessions et d'autorisations.
Le recours que les communes ont déposé devant le Tribunal fédéral contre cette décision a été rejeté le 28 septembre 1998, l'arrêt du Tribunal ayant du même coup pour effet de rendre immédiatement applicable le chiffre II de l'article 8 de la convention de 1994 ouvrant sous certaines conditions le marché aux installateurs pour les installations intérieures avant compteurs.
3. Résumé des considérants du Tribunal fédéral :
La décision prise par le Tribunal fédéral se fonde principalement sur les motifs suivants :
- La qualité pour recourir est reconnue aux communes, parce qu'elles se plaignent en l'espèce d'une atteinte à leur autonomie en matière de distribution de gaz qui leur est garantie par le droit cantonal.
- Après examen des différents textes cantonaux vaudois, le Tribunal fédéral admet que la fourniture de gaz est une tâche propre aux communes, pour l'exécution de laquelle elles sont autonomes.
- Si les commues édictent des dispositions réglementaires en matière de fourniture de gaz, elles doivent les soumettre à l'approbation du Conseil d'Etat dans les hypothèses prévues par l'article 94 alinéa 2 de la loi vaudoise sur les communes, qui stipule que « Le règlement de police n'a force de loi qu'après avoir été approuvé par le Conseil d'Etat. Il en est de même des règlements ou dispositions réglementaires qui confèrent des droits ou imposent des obligations aux autorités ou aux particuliers les uns à l'égard des autres ».
- L'exclusivité contestée (installations avant compteurs réservées à la seule CICG) ne fait pas partie d'un règlement communal adopté par les organes délibérants des communes recourantes. S'agissant d'un droit exclusif opposable à un nombre indéterminé de personnes, le Conseil d'Etat a considéré arbitrairement que la disposition en cause devait être soumise à son approbation selon l'article 94 al. 2 LC.
- Du point de vue du Tribunal fédéral, la sécurité peut quand même être assurée avec un système d'autorisations. Les communes peuvent dans ce cadre - sans porter atteinte à la liberté du commerce et de l'industrie - ne délivrer d'autorisations qu'à des installateurs bénéficiant de connaissances professionnelles supérieures à celles acquises au cours de l'apprentissage.
A cet égard, le Tribunal fédéral a estimé que les principes posés par la jurisprudence, concernant la justification d'un monopole pour les installations intérieures d'électricité, pouvaient s'appliquer par analogie au gaz. La jurisprudence prévoit en effet qu'un monopole sur les installations intérieures d'électricité ne peut pas se fonder valablement sur des motifs de sécurité, le droit fédéral exigeant que les personnes réalisant de telles installations possèdent des qualifications professionnelles élevées. A défaut de dispositions fédérales en matière de gaz, la SSIGE (Société Suisse de l'Industrie du Gaz et des Eaux), à laquelle appartiennent tous les distributeurs suisses de gaz naturel (de même que d'autres organisations de la branche telles l'ASMFA, Association suisse des maîtres ferblantiers et appareilleurs), a établi des directives qui imposent un certain niveau de qualification professionnelle pour les personnes qui exécutent des installations intérieures de gaz. Ces directives, unanimement appliquées dans la profession, permettent d'atteindre le même but de sécurité sans porter aussi gravement atteinte à la liberté de l'industrie et du commerce que l'instauration d'un monopole. Les communes peuvent valablement se fonder sur ces directives et ne délivrer les autorisations nécessaires qu'aux installateurs remplissant les conditions.
Le Tribunal fédéral a de même écarté les autres motifs avancés en faveur du monopole, et a conclu qu'il était contraire au droit constitutionnel, l'intérêt public n'étant pas suffisant pour faire une entorse au principe de la liberté du commerce et de l'industrie.
4. Projet de règlement
4.1 Préambule
La décision du Tribunal fédéral met fin au droit exclusif de la CICG sur les installations intérieures avant compteurs et nécessite la mise en œuvre d'un nouveau dispositif destiné principalement à assurer la sécurité des installations par l'introduction du système de la concession. En effet, l'article 8 chiffre II de la convention de 1994, applicable suite à la décision du Tribunal fédéral, ne permet pas à lui seul d'en régler les détails.
Le Tribunal fédéral a facilité la tâche des municipalités en définissant très précisément les compétences des intervenants :
- Les communes s'occupent des procédures d'octroi ou de retrait des concessions pour exécuter des installations intérieures de gaz, en pouvant assortir ces dernières des conditions qu'elles jugent nécessaires (par ex. respect des directives de la SSIGE).
- La CICG est chargée de contrôler les installations intérieures faites par des concessionnaires au bénéfice de la concession délivrée par les communes. A cet égard, la faculté de la CICG d'édicter des prescriptions dont l'inobservation entraîne le refus de fourniture du gaz est reconnue, puisque le Tribunal fédéral indique expressément qu'il s'agit-là d'un gage de sécurité supplémentaire.
- Les installateurs concessionnaires assument les responsabilités civiles et pénales liées à l'exécution de leurs travaux.
Les dispositions, qui définissent les sphères de responsabilité des communes, de la CICG et des installateurs privés, sont contenues dans le règlement qui vous est soumis dans le cadre du présent préavis.
Ce règlement est d'une impérative nécessité pour assurer la sécurité du public.
Il s'agit d'un règlement au sens de l'article 94 alinéa 2 LC, en ce sens qu'il confère des droits et impose des obligations aux autorités et aux particuliers les uns à l'égard des autres. A ce titre, outre l'approbation des conseils communaux, il doit obtenir celle du Conseil d'Etat. L'entrée en vigueur de ce règlement sera fixée par les municipalités après cette approbation.
Il y a lieu de préciser que le règlement qui vous est proposé est un règlement de police qui définit les responsabilités des intervenants, mais ne règle pas les relations entre les installateurs concessionnaires et la CICG, qui, en l'absence de dispositions légales spécifiques en la matière, sont régies par le droit privé.
Il est à relever que par souci d'anticipation, le règlement proposé a été examiné par le Service de l'Intérieur du Canton de Vaud qui l'a trouvé conforme au droit et prêt à être soumis, le moment venu, à l'approbation du Conseil d'Etat.
4.2 Commentaires article par article
Le règlement se réfère d'une part à la convention de 1994 passée entre les communes et la CICG, spécialement à son article 8 chiffre II, ainsi qu'aux considérants de l'arrêt du Tribunal fédéral, qui définissent la marche à suivre et les obligations à charge des communes et de la Compagnie.
Champ d'application
Article 1
Cet article pose le principe de l'obligation faite à tout installateur désireux d'exécuter des installations intérieures de gaz d'être au bénéfice d'une autorisation délivrée par la municipalité. Il instaure le régime de la concession, selon les considérants de l'arrêt du Tribunal fédéral.
Article 2
Cet article définit ce que recouvre la notion d'installations intérieures de gaz, pour l'exécution desquelles la concession pourra être délivrée.

Autorisation
Article 3
La compétence de délivrer les autorisations est confiée aux municipalités, autorités usuelles de délivrance des autorisations de police.
La gratuité de la concession rend la procédure plus accessible.
Articles 4 et 5
Les concessions délivrées dans une commune sont automatiquement valables pour l'ensemble des communes ayant adopté le règlement. De même, un installateur peut s'adresser indifféremment à n'importe laquelle des municipalités concernées pour obtenir la concession. Une fois obtenue, elle lui permet d'effectuer les installations intérieures dans toutes les communes au bénéfice du règlement, sans nouvelle démarche.
Dans le même ordre d'idées, l'article 5 alinéa 4 prévoit que de nouvelles communes desservies par la CICG peuvent en tout temps devenir partie à l'accord en adoptant le règlement, et que dès lors, la validité des concessions s'étend automatiquement aux nouvelles communes soumises au règlement.
Article 6
Le Tribunal fédéral prévoit expressément que les communes peuvent définir des conditions pour l'octroi de l'autorisation, afin de garantir la sécurité publique. A cet égard, l'arrêt du Tribunal fédéral, par analogie avec les règles fédérales en matière d'électricité, fait référence aux normes de la SSIGE, en admettant que la sécurité publique en matière de distribution de gaz justifie des critères de compétence professionnelle plus élevés que le seul certificat de capacité professionnelle.
Article 7
Comme l'octroi de la concession est conditionné à certains critères de qualification professionnelle plus élevés, le règlement prévoit que l'autorisation est établie aux noms de l'entreprise ou du titulaire répondant à ces exigences ou des deux. Cette formulation a pour but de couvrir toutes les hypothèses y compris celles de l'installateur en raison individuelle qui remplirait toutes les conditions pour l'octroi de la concession.
De cette façon, la capacité de l'entreprise qui effectue les travaux est reconnue, de même que sa responsabilité, et les conditions de sécurité sont garanties puisque la concession est délivrée au nom de la personne compétente au sens de l'article 6.
Expiration et retrait de l'autorisation
Article 8
Pour des raisons de sécurité publique, l'entreprise ne peut conserver la concession qu'en transférant la titularisation à une autre personne répondant aux critères de l'article 6.
Les conditions de retrait de l'autorisation prévues par l'article 8 correspondent exactement aux conditions d'octroi définies par l'article 6. Si l'une de ces conditions n'est plus remplie, l'autorisation ne répond plus aux exigences de sécurité définies par le règlement.
Article 9
Outre l'expiration de l'autorisation de plein droit, lorsque les conditions de la concession ne sont plus remplies, il a paru important de pouvoir retirer l'autorisation lorsque les conditions posées ne sont pas respectées, ceci pour des raisons de sécurité.
Le retrait de l'autorisation est de la seule compétence municipale. De la même façon que n'importe quelle municipalité est compétente pour délivrer l'autorisation, n'importe laquelle peut aussi la retirer, avec effet immédiat dans l'ensemble des communes soumises au règlement. Par contre, la municipalité n'a souvent pas connaissance des conditions techniques de réalisation des installations, après qu'elle a donné l'autorisation. Pour cette raison, l'article 9 prévoit que la CICG ou toute autre autorité de surveillance qui aurait connaissance de violation des conditions d'utilisation de la concession puisse intervenir auprès des municipalités pour leur demander de prendre des mesures. La demande doit être motivée.
Registre des concessionnaires
Article 10
La tenue de ce registre est confiée à la CICG, qui centralise ainsi les informations et dispose d'une vue d'ensemble des entreprises agréées dans la région. Ce registre est accessible à tout le monde, gratuitement.

Exécution des travaux, contrôle des installations et mise en service
Article 11
Il est important et nécessaire que le concessionnaire avise par écrit la CICG de l'exécution des travaux avant de les commencer, pour qu'elle en soit informée et puisse communiquer toute information utile à l'installateur sur les conditions à respecter afin de débuter la procédure de contrôle (voir ci-après) qui intervient au stade des plans déjà.
Comme distributrice, la Compagnie engage sa responsabilité dans la livraison du gaz. Elle est donc apte à définir des prescriptions à l'intention des installateurs, en plus des directives de la SSIGE. Cette compétence lui a d'ailleurs été reconnue par le Tribunal fédéral, comme une garantie de sécurité supplémentaire.
La CICG a mis au point une procédure en étapes pour effectuer le contrôle prévu :

Prescriptions CICG et SGPRh (Société du gaz de la Plaine du Rhône) pour la réalisation d'installations intérieures de gaz par les installateurs concessionnaires

Description Documents à fournir par le concessionnaire à la CICG Documents à retourner par la CICG au concessionnaire
1. Demande préalable de raccordement Plan de situation et puissance raccordée prévue Emplacement de l'introduction et régime de pression des eaux
2. Demande définitive de raccordement Plans des installations,plans des locaux (1:50)et schéma d'exécution Plans et schéma contrôlés conformément aux directives de la SSIGE ;Liste de matériel à installer : régulateur, filtre, raccord de compteur
3. Avis de début des travaux Liste de matériel à installer : régulateur, filtre, raccord de compteur
4. En cours de chantier, essais partiels et contrôle des installations non visibles Protocole d'essais partiels
5. Essais définitifs Protocoles d'essais
6. Mise en service provisoire
7. Contrôle de l'installation et mise en service ; pose du compteur Protocole de mise en service de l'installation
Article 12
Après les travaux, la CICG n'est tenue de livrer le gaz que si les installations sont conformes aux normes de sécurité. Le concessionnaire doit donc aviser la CICG de la fin des travaux, et celle-ci procède au contrôle des installations avant de donner son accord à la fourniture du gaz concrétisée par la pose du compteur.
Dans la mesure où les prestations ci-dessus concernent les relations privées entre la CICG et les concessionnaires, le détail du tarif n'est pas indiqué dans le règlement. Il est cependant précisé que cette société facturera ses prestations aux conditions usuelles de la branche, c'est-à-dire selon un tarif horaire calqué sur les tarifs SIA (Société suisse des ingénieurs et des architectes) et ASMFA (Association suisse des maîtres ferblantiers et appareilleurs). Toutefois, la CICG prendra à sa charge une plage horaire de deux heures, ce qui est généralement suffisant pour effectuer le contrôle en cas de conformité des plans puis des installations. Ce système a pour but d'inciter le concessionnaire à présenter un dossier complet et conforme.
Infractions
Article 13
Les sanctions municipales figurent en principe dans tout règlement de police, et permettent aux municipalités de prendre des mesures en cas de violation du règlement.
Ces sanctions n'ont toutefois qu'une faible valeur en regard des mesures de retrait de l'autorisation prévues en cas de violation du règlement.
Voies de recours
Article 14
Les voies de recours usuelles sont ouvertes contre les décisions rendues en application du règlement.
Entrée en vigueur
Article 15
La date d'entrée en vigueur n'est pas fixée dans le règlement puisque celui-ci est en consultation dans 8 communes différentes, ce qui rend difficile l'établissement du calendrier, de son adoption par les Conseils communaux puis par le Conseil d'Etat.
Il a paru préférable de prévoir que la date de son entrée en vigueur soit fixée par la municipalité en fin de procédure.


5. Conclusions
Au vu de ce qui précède, nous vous prions, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les Conseillers, de prendre les décisions suivantes :
LE CONSEIL COMMUNAL DE BLONAY
d é c i d e
1. d'approuver le règlement relatif à l'autorisation d'exécuter des installations intérieures de gaz, ci-joint.
2. de charger la Municipalité de soumettre ledit règlement au Conseil d'Etat pour approbation.
Adopté en séance de Municipalité, le 10.07.2000

AU NOM DE LA MUNICIPALITE
Le syndic Le secrétaire

H. Mamin J.-M. Guex

Municipal-délégué : M. H. Mérinat
4170/SAI/Hmé/fm
Annexe : Projet de règlement relatif à l'autorisation d'exécuter des installations intérieures de gaz